Hinter dem Schlagwort „Souveränität“ stecken sehr unterschiedliche Aspekte, deren Wechselspiel in diesem Artikel beleuchtet werden soll. Auf der formalen Ebene muss jedes internationale System zwischen „innerer“ und „äußerer“ staatlicher Souveränität einen Ausgleich erzielen. Dieser Ausgleich wird durch das Prinzip der Selbstverpflichtung erreicht – in die innere Souveränität eines Staats darf nur mit seiner Zustimmung eingegriffen werden. Auf der faktischen Ebene kann dann jeder Staat versuchen, seinen Spielraum durch an seine materielle Lage angepasste Selbstverpflichtungen zu erweitern. Materielle Beschränkungen einfach zu ignorieren, wie es derzeit im Vereinigten Königreich oftmals geschieht, ist keine sinnvolle Reaktion.
Aspekte der Souveränität in internationalen Beziehungen
„Souveränität“ ist ein äußerst vielschichtiger Terminus. In der deskriptiven Variante des Begriffs ist ein Organ genau dann souverän, wenn es in letzter Instanz frei handeln könnte. In der normativen Lesart ist ein Organ souverän, wenn es in letzter Instanz frei handeln können sollte. Darüber hinaus ist Souveränität ein Idealtypus: In der Realität wird es oftmals kein Organ geben, das faktisch vollständig eigenständig und damit souverän agieren kann (beziehungsweise können soll), auch wenn dies oft formal oft der Fall sein wird.
Im Bereich der internationalen Beziehungen kann schließlich zwischen zwei Ebenen der Souveränität unterscheiden werden. In der Außenwirkung kennzeichnet Souveränität die Möglichkeit, frei mit anderen internationalen Akteuren zu handeln und dabei Rechte und Pflichten zu begründen, etwa dadurch, dass Verträge eingegangen werden (äußere, „positive“ Souveränität). In der Innenwirkung beschreibt Souveränität die Unabhänigkeit der Innenpolitik von äußerer Einflussnahme (innere, „negative“ Souveränität). Beide Formen von Souveränität werden traditionell dem Staat zugeschrieben, der sowohl negative Souveränität auf seinem Staatsgebiet als auch äußere Souveränität im Umgang mit anderen Staaten genießt.
Ich möchte zunächst zeigen, dass äußere und innere Staatssouveränität zwar normativ auf derselben Grundlage beruhen, in ihrer Umsetzung jedoch gegeneinander abgewogen werden müssen. Daraufhin werde ich auf die Konsequenz der materiellen Ungleichheiten zwischen Staaten eingehen und die Möglichkeit beziehungsweise Notwendigkeit aufzeigen, formale Souveränität aufzugeben, um reale Unabhängigkeit zu gewinnen. Schlussendlich soll am Beispiel des Vereinigten Königreichs gezeigt werden, weshalb das Festhalten an einer absoluten formalen Souveränität für einen international agierenden Staat zu Widersprüchen führen muss.
Innere und äußere Souveränität
Dass dem Staat – und nicht Kirchen, Vereinen, Unternehmen, usw. – das Recht auf innere und äußere Selbstbestimmung zugesprochen wird, ist durchaus sinnvoll. Der primäre Grund ist seine territoriale Abgrenzung und institutionell gefestigte innere Kohärenz, der bei einem demokratischen Rechtsstaat durch die demokratische Legitimierung durch ein Staatsvolk ergänzt wird.
Dass der Staat sowohl in seiner Innen- als auch in seiner Außenwirkung Souveränität genießen sollte, bedeutet jedoch nicht, dass dies auch prinzipiell möglich ist. Tatsächlich konkurrieren positive und negative Souveränität schon auf der formalen Ebene miteinander: Jede Wechselwirkung zwischen zwei oder mehr Staaten hat zwangsläufig Auswirkungen auf der innenpolitischen Ebene und beschneidet die negative Souveränität zumindest eines der Staaten. Dies gilt sowohl für feindliche Eingriffe (Propaganda, Krieg, usw.) als auch für einvernehmliche Interaktionen (internationale Abkommen, multilaterale Institutionen, usw.).
Interessanter als diese einigermaßen offensichtliche Feststellung ist, wie das gegenwärtige internationale System, das im Wesentlichen auf der Satzung der Vereinten Nationen beruht, mit dem Phänomen umgeht. Es versucht einen Ausgleich zwischen positiver und negativer Souveränität zu finden, der auf zwei Prinzipien basiert, die für alle Staaten gleichermaßen gelten:
- Verbot äußerer Einmischung und absolutes Verbot von Gewaltanwendung
- Schutz der einvernehmlich eingegangenen Rechte und Pflichten durch ein embryonäres Rechtssystem
Die Grundidee dabei ist, dass die Beschneidung der inneren Souveränität nur dann legitim ist, wenn diese (implizit oder explizit) durch den betroffenen Staat selbst gebilligt wird. Diese Bestimmung ist als Schutzmechanismus für kleinere und schwächere Staaten zu werten, da diese stärker durch ungewollte äußere Eingriffe gefährdet sind. Nur in absoluten Ausnahmefällen darf in die innere Souveränität eines Staats ohne seine Zustimmung eingegriffen werden.
Im gegenwärtigen internationalen System soll jede Einschränkung der internen und externen Souveränität auf einem souveränen Akt des jeweiligen Staats beruhen, also auf einer Selbstverpflichtung.
Formale und faktische Souveränität
Die bisherige Analyse war eine rein formale und hat über die tatsächlich bestehenden materiellen Ungleichheiten etwa geographischer, wirtschaftlicher, sozialer und militärischer Natur hinweggesehen. Dabei sind ebendiese Differenzen für ein vollständiges Verständnis der Souveränität in internationalen Beziehungen unabdingbar.
Die enormen Differenzen, die zwischen einer Supermacht wie den USA und einem wenig entwickelten Kleinstaat wie Sierra Leone bestehen, begründen ebenso große Unterschiede an faktischer äußerer und innerer Souveränität. Sierra Leone hat weder die Expertise noch die finanziellen Mittel, um eine eigene Handelspolitik zu betreiben. In diesem Bereich ist sowohl dessen äußere Souveränität (die Fähigkeit, Handelsabkommen zu verhandeln und abzuschließen) als auch dessen innere Souveränität (die Fähigkeit, ungewünschte äußere Einflüsse großer Unternehmen abzuwenden) faktisch drastisch eingeschränkt.
Prinzipiell besteht für jeden Staat – für einige weniger, für andere mehr – ein seinen materiellen Umständen geschuldetes Souveränitätsdefizit, eine Diskrepanz zwischen dem formalen Souveränitätsbegriff und der Realität. Der wesentliche Punkt ist nun, dass in gewissen Fällen tatsächliche Souveränität gewonnen werden kann, wenn der Verlust formaler Souveränität in Kauf genommen wird. Zwei Formen sind hierbei besonders relevant.
Zwischen dem formalen und dem faktischen Handlungsspielraum eines Staates besteht ein Souveränitätsdefizit, das von geographischen, wirtschaftlichen, militärischen und sozialen Faktoren abhängt.
Die erste Form ist die Auslagerung der formalen Souveränität an Gleichgesinnte, bei der das Souveränitäsdefizit durch Bündelung der Kräfte, gepaart mit einer gewissen Mitsprache im Bündnis, reduziert wird. Dass etwa baltische Kleinstaaten ihre formale verteidigungspolitische Souveränität an die NATO ausgelagert haben, liegt daran, dass sie dadurch vermeinen, ihren tatsächlichen inneren und äußeren Handlungsspielraum (den sie insbesondere durch Russland gefährdet sehen) zu vergrößern.
Die zweite Variante ist der multilaterale Ausgleich mit Widersachern. Dabei wird ein Teil der Souveränität an eine institutionalisierte Struktur abgegeben – unter der Voraussetzung, dass Konkurrenten dies ebenfalls tun. Große Staaten profitieren dabei von der größeren Berechenbarkeit der Handlungen anderer Staaten und von der Möglichkeit, das multilaterale System entscheidend mitzuprägen, beziehungsweise auf absehbare Zeit zu verfestigen (wie etwa die fünf Vetomächte die Vereinten Nationen geprägt haben). Weil das multilaterale System aber auch die faktische externe Souveränität der mächtigeren Staaten überproportional einschränkt, werden schwache Staaten in ihrer inneren, negativen Souveränität überdurchschnittlich gestärkt. Für eine Nuklearmacht stellt das Gewaltverbot eine signifikante Einschränkung dar, für eine der Agression unfähiges militärisches Leichtgewicht wie Österreich hingegen eine reine Erweiterung des Handlungsspielraums, weil das Risiko von äußeren Eingriffen deutlich reduziert wird.
Selbstverständlich geht der Verlust formaler Souveränität nicht automatisch mit einem Gewinn an faktischer Souveränität einher. Typischerweise wird an einem gewissen Punkt – der natürlich von der Beschaffenheit des Staates abhängt – ein Optimum an faktischer Souveränität erreicht. Jeder Staat wird demnach auf der internationalen Ebene danach trachten, dieses Optimum zu erreichen.
Unzulänglichkeiten von „take back control“
Abschließend möchte ich auf die vielfach vorherrschende Skepsis gegenüber der Aufgabe von formaler Souveränität eingehen. Es gilt an dieser Stelle zwei unterschiedliche Formen der Kritik zu unterscheiden. Auf der einen Seite ist die Skepsis der FPÖ, die auch als Regierungspartei „Mehr Subsidiarität statt mehr Geld“ fordert und jene von Donald Trump, der sich über „unfaire“ Handelsabkommen mit der ganzen Welt beklagt, eine, die durchaus anerkennt, dass die Aufgabe formaler Souveränität Vorteile bringen könnte – wenn nur Abkommen beziehungsweise internationale Organisationen entsprechend adaptiert würden. Sie bleibt also prinzipiell im Rahmen der Maximierung der faktischer Souveränität.
Auf der anderen Seite ist die Skepsis, die derzeit bei den britischen Tories um sich greift, eine weitaus radikalere. Wenn Theresa May sich das „take back control“ Mantra der Brexit-Kampagne aneignet, und vorgibt, dass sowohl die Gesetzgebung als auch die Rechtssprechung nunmehr in absoluter Unabhängigkeit vom Rest der Welt vorgenommen werden sollen, richtet sie sich nicht nur gegen die EU, sondern eigentlich gegen jede Aufgabe formaler Souveränität, gegen jede internationale Selbstverpflichtung.
Der Gedanke dahinter ist, dass die formale Souveränität ein Zweck an sich ist, dessen Aufgabe nicht mit höherem Wohlstand, mehr Teilhabe am Weltgeschehen oder anderen Vorteilen aufgewogen werden kann. Diese isolationistische Sicht des Staates ist, auch wenn sie etwas befremdlich erscheinen mag, für sich genommen konsistent. Sie wird jedoch unhaltbar, wenn sie – wie es die britische Regierung tut – mit dem Anspruch kombiniert wird, ein globaler (politischer, militärischer und kultureller) Akteur und Freihandelsverfechter zu sein. Wenn von „global Britain“ die Rede ist und unterwürfig um neue Handelsabkommen mit den USA und China geworben wird – also doch wieder die faktische Souveränität statt der formalen in den Vordergrund gestellt wird –, wird „take back control“ zur leeren Worthülse, die wohl das Volk bei Laune halten soll.
Das „take back control“-Dogma setzt formale Souveränität als Zweck an sich, der nicht mit höherem Wohlstand oder mehr Gewicht auf der internationalen Szene aufgewogen werden kann. In einem Staat wie dem Vereinigten Königreich, das immer noch globale Ambitionen hegt und deshalb auf faktische Souveränität bedacht ist, führt es unweigerlich zu Widersprüchen.
Es bleibt ein Rätsel, wie diese offenkundigen Widersprüche von einem Großteil der vorgeblich pragmatischen Briten derzeit hartnäckig ausgeblendet werden. Über sechzig Jahre nachdem die Suezkrise Frankreich und dem Vereinigten Königreich schonungslos die Schranken ihrer faktischen Souveränität aufgezeigt hatte, scheint die Abneigung gegenüber der EU dem „Blut, Schweiß und Tränen“-Mythos, der unbeugsamen, schließlich unbezwingbaren Insel, zu einer neuen Blütezeit verholfen zu haben. Die Zukunft des Vereinigten Königreichs – und zum Teil auch Europas – wird nicht zuletzt davon abhängen, wann und wie der britische Souveränitätstraum durch die Realität unterbrochen wird.